لایحه قدیمی دولت به‌صورت کلی دگرگون و لایحه جدید در قالب پنج دفتر تنظیم شد و به صحن علنی مجلس رفت که هم از نظر محتوا و هم از نظر شکل دچار اشکالاتی اساسی است.